在行政管理中对社会发生效力的文件，85%是各级政府制定的规范性文件。这些被老百姓称为“红头文件”的文件，一方面在社会生活中扮演着“短平快”的管理角色，另一方面也因存在诸多问题，时常传出一些不太和谐之音。
“文件是决策的载体，把好文件关，对我们基层政府来说就是把住了依法行政的源头，必须当作政府大事来抓。”黑龙江省望奎县县长顾百文的话，或许代表了越来越多基层官员的看法。
国务院法制办有关人士称，两年多来，两千多个问题文件得以修改或废止，意味着不少基层政府监督规范性文件正在实现由“虚”到“实”的转变。
一种趋势 “红头文件”数量正在削减中
北京市密云县。
2001年，这个地方一个乡镇平均每年制发规范性文件约50件，县各部门每年制发60件。然而，到2006年底，这个县18个乡镇已经没有一个乡镇再制发对公民权利义务有影响的行政规范性文件，在县政府部门中，也只有少数几个部门发过文。
“乡镇政府没有必要自行出台规范性文件，除非是涉及重大公共利益需要，那也最好以县政府的名义发布。”这是密云县镇长们的态度。
阿拉善左旗，这个内蒙古最西部的旗，几年来，退回了有关苏木(乡镇)和旗直各部门提交报审的规范性文件二百多件。左旗法制办主任周吉锋说：“对不符合法律法规规定的或无制定必要性的，我们都退回去，现在各苏木和旗直各部门基本不再出台规范性文件，杜绝了政出多门，从源头上堵塞了违法行政。”
2002年以前，广东鹤山这个县级市，每年要发布规范性文件10件以上。考虑到县级政府根本就没有设定行政许可、行政处罚的权限，市法制办于是建议市政府尽量少发、最好不发“红头文件”，应以贯彻法律法规的规定为主要工作。
摆正位置后，这个市出台的规范性文件，从2002年的11件降到2006年、2007年的各1件。市里再也没有发生过因执行规范性文件而引发的行政诉讼或行政复议案件，也没有公民或团体向政府提出重新审议规范性文件的建议。
河北省石家庄市政府定下原则：可发可不发的规范性文件不发，有效期可长可短的规范性文件从短，非发不可的规范性文件有效期限不超过两年。“我们强调运用省会城市的立法职能，尽可能地减少规范性文件的制定，确有必要的规范性文件到期后，我们会促进其向行政规章转化。”石家庄市法制办主任孙二喜介绍说。
近年山西省大同市的政府规范性文件数量，以每年20%的比例递减。
据国务院法制办协调司孔祥泉处长介绍，随着我国基层政府实行规范性文件备案审查步子的加快，削减“红头文件”的数量已经成为不少基层政府的主流意识。2005年以来，很多地方对规范性文件进行了兜底审查清理，清除了一大批早该废止的文件。与此同时，规范性文件“有生没有死”的问题也受到关注，一些地方政府明确规范性文件的寿命3至5年不等，过期自动作废。
原因之一问题文件责任追究渐成风气
“‘红头文件漫天飞’的现象正在淡出人们的视野。”有学者认为，这是推进依法行政的必然结果，而与这种趋势相伴的另一种现象，则对“红头文件”的下降之势起到了促进作用。
“制定机关违反规范性文件制定程序，要追究责任；制定机关不提供规范性文件查阅，要追究责任；各级政府法制机构不履行规范性文件审查、备案登记职责，要追究责任。”这是海南省制定规范性文件有关规定。
记者了解到，目前很多地方不乏这样的规定，也不乏执行和落实。
贵州省铜仁地区的历任领导一脉相承地重视规范性文件的备案审查工作。他们将规范性文件的制发与报备，作为依法行政考核主要内容纳入行署对各县级政府和所属工作部门年度目标考核分值，凡制发规范性文件违法和不按规定报备的，对其依法行政工作给予一票否决，全部扣除其依法行政考核分值；对情况严重的，严肃追究单位负责人的责任。
按照当地的责任追究制度，2005年，铜仁地区交警支队因违法设定收费文件乱收费，其班子成员在2006年被行署整体调整；2006年，铜仁市规划局自行出台规范性文件严重违法，行署责成铜仁市政府撤销了该局局长的职务。
河南省沁阳市出台了5个荒唐文件，沁阳市市长为此受到批评。这些“红头文件”规定，投资沁阳五千万元以上或符合其他条件的外地客商，可享受一系列诸如在本地开车违法可以不罚款、子女就学可以不审核等“法外优惠”。2006年，国务院法制办介入此事审查并给予纠正。
吉林、黑龙江、江苏等省多采取点名通报方式问责。2006年，经吉林省政府同意，吉林省法制办下发了《关于2005年规章规范性文件备案审查监督工作的通报》，对含有违法不当内容的规范性文件进行了点名通报，涉及长春市等8个市政府、省安监局等8个部门制发的23件违法不当的规范性文件或不具有效力的非规范性文件。
《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》中，明确规定了对规范性文件违法情形的行政过错责任。这在很大程度上改变了制发机关以往过于随便的工作作风，问题文件的比例从2001年的36.8%下降到2006年的12.7%。
原因之二公民提请审查“有去有回”
“我们通过报纸和政府网站发布公告，公布投诉电话和通讯地址，并实行网上受理，建立了比较通畅的提请审查的渠道。近两年共受理社会公众提请审查36件，全部依法作出处理和答复。”吉林省法制办王继处长在座谈会上介绍说。
公民提请审查，就怕政府拖着不审，最终“肉包子打狗”有去无回。“现在看来，这种担心在一些地方是多余的。审查渠道的畅通是形成‘红头文件’减发之势的又一个原因。”有关学者分析说。
2006年底，吉林省长春市部分经营二手车交易的业主提出申请，认为市政府出台的《二手车流通管理规定》、《关于整顿和规范二手车流通行业的通知》内容违法，剥夺了他们依法获得的经营权，要求予以纠正。吉林省法制办经审查认定以上两份文件部分内容违法，很快下发了《自行纠正通知书》，问题得到及时解决。
今年4月，贵州省铜仁地区红绿林公司举报印江、石阡等县政府出台文件违法，行署马上责成法制、监察等单位对其进行专案调查，发现县政府出台的文件的确与反不正当竞争法相违背，文件很快被废止。
今年6月，广东省深圳市一公民给广东省法制办去信，反映省公安厅、交通厅发布的《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》涉嫌对机动车驾驶证许可增设“提供驾校培训记录”的许可条件，因此提请审查。法制办受理审查后发现，此文件既未履行备案审查程序，也未在《广东省人民政府公报》上发布。广东省法制办认定省公安厅、交通厅发布文件增设行政许可条件违法。两家单位接受上述观点，迅速撤销了违法文件。
《温州市人民政府行政执法投诉规定》的出台，启动了当地规范性文件异议处理机制。根据群众提请的审查建议，《温州市外来机动车驾驶人聘用备案登记管理办法(试行)》、《温州市三线搭挂安全管理办法》、《文成县烟花爆竹安全管理暂行规定》等文件，因擅自扩大解释、自行设定行政处罚、设置许可前置条件等，被一一撤销。
原因之三审
查内容由合法性向适当性拓展
湖北省汉川市2006年下发文件，指定公务招待只能用小糊涂仙(神)酒；今年6月，甘肃省兰州市拟规定，全市普通级牛肉面馆的大碗牛肉面不得超过2.5元……这些“红头文件”一经发出就引起了极大的争议。
行政法学专家、北京大学教授姜明安认为，规范性文件最为突出的就是“乱”、“滥”二字，“制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱，总之围绕滥用行政权力打转”。具体表现在设定公民义务或剥夺公民权利无依据；擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；擅自设定行政审批事项或增设审批环节、条件；文件制定不符合技术规范；强调行政管理相对人的义务多，规定管理机关责任和制约的措施少这5大问题上。
江西省法制办有关人士介绍，2006年以来，江西省法制办依法受理了通过行政复议途径转送的4件规范性文件，每件都提出了合法性审查意见。
据了解，复议案件涉及的规范性文件是否合法的问题，在近年来各级政府开展的规范行文件备案审查工作中，无一例外被列为审查重点。而在一些行动较快的地方，审查监督开始向适当性、协调性延伸。
河南省安阳市法制办副主任张剑虹介绍，安阳市一方面坚持以合法性审查为重点，对文件所涉及的行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等内容是否有法律、法规、规章的依据进行重点审查；另一方面还要对规范性文件的适当性和协调性进行全面审查，使之符合合理行政的要求，同时要求不同机关制定规范性文件涉及到同一事项的，有关内容必须协调一致，不能相互矛盾。
广西要求全区各级政府把握备案审查质量，按照“1234”要领操作：
先是把握“一条主线”，看报备的规范性文件是否与法律、法规、规章及党和国家的政策相抵触，是否反映了改革开放精神和本地的实际，是否体现了社会公平公正原则；
然后认真查找“两化”，看报备的规范性文件是否存在地方利益合法化和部门利益合法化的问题；
接着清查“三个越权”，即清查报备的规范性文件是否存在越权设定行政许可、越权设定行政收费、越权设定减免税；
最后清理“四种违法”，即清理报备的规范性文件是否存在违法设定行政处罚、违法设定行政强制措施、违法设定集资、违法设定摊派。
黑龙江省齐齐哈尔市还提到应注意的一些技术性问题。比如，文件的主要内容与新法是否相适应，是否已被新的法律、法规代替；文件涉及的有关具体事项的管理权限是否已下放等。
实在把握不了的问题，河南省安阳市便开门审查。比如，在审查市辖县《城镇房屋拆迁货币补偿基准价等问题的若干规定》时，他们对该县制定的补偿标准是否合适、是否符合当地实际有疑问，因此采取论证会形式，主动邀请市拆迁办、县法制机构、有关起草部门和有关专家进行座谈，对文件中制定标准的依据进行充分讨论。审查表明，该文件制定的标准偏低，且对临街门面房和住宅采取统一的补偿标准违反了有关规定，因此该文件被退回重新修改。
努力方向让更多“红头文件”接受“体检”
湖南省郴州市苏仙区曾为大量规范性文件游离于监督之外头疼。
1996年，区计生委制定的《关于切实加强计划生育合同责任保证金管理的意见》规定，由乡镇计生办收取计划生育合同保证金。于是，各乡镇计生办据此向群众收钱，一拨拨的群体性上访由此开始。
计生委的文件很快被撤了。就在这一年，区政府痛下决心必须抓住规范性文件管理这个源头。区政府通过制定各项制度明文规定：区直部门、乡镇政府和街道办事处制定规范性文件，必须在发布后的15日内报区政府备案，纳入区政府目标管理，实行责任追究；每半年，区政府在“苏仙公众信息网”上公布一次规范性文件目录，接受群众监督；每年，对区直部门、乡镇政府和街道办事处的报备情况进行一次专项检查，检查结果公开通报。
2005年，苏仙区通报批评了两个乡镇、一个局，并处分了相关责任人。结果此后近两年的时间里，苏仙区规范性文件报备率达到了100%。
这两年来，海南省经省政府备案登记的规范性文件1360余件，各市、县本级政府备案登记的规范性文件750余件。两数相加已经超过过去10年的总和。
为什么一下子数量上来了？海南省法制办副主任刘登山介绍说：“我们将备案登记纳入了规范性文件制定程序。在海南，现在未经备案登记的规范性文件不得公布实施，未经法律审核的规范性文件不得提请审议，未经法制机构法律审核确认意见的规范性文件不予备案登记。”
陕西省政府要求，凡涉权涉法文件，必须“逢文必审”。
为推动基层政府尽快行动，陕西省的市、县《政府议事规则》都明确规定，未经政府法制机构进行合法性审核的文件，政府常务会议一般不予审议。现在，市、县政府基本做到凡涉权涉法文件，若无法制机构审核意见，不上会，不签发，即使列入审议议题也要拿下来。今年5月，《宝鸡市新型农村养老保险试行办法》送审稿在提交市政府常务会议审议时，发现未经法制机构审核而被取消审议。
省政府同时要求市、县政府及部门制定的规范性文件，必须按时报送备案。近两年来，陕西省、市、县政府共完成规范性文件备案审查1186件，纠正违法文件51件。
黑龙江省望奎县县长顾百文讲了他们县的一件事。
有段时间，县里发文失控。怎么了？因为县法制办只监督有“办法、细则、规定”字样的文件，于是很多部门为回避备案监督，经常使用“通知”等文种，发布应该由“办法、规定、细则”等文种发布的涉及公民权利义务内容的文件。在近一年的时间里，没有一个办法、规定要求出台，但通知一个接着一个。县法制办感到自己不对了，监督不应拘泥于文件形式，而要看文件内容，只要涉及公民、法人和其他组织权利、义务，只要在辖区有普遍约束力的，就该纳入规范性文件管理范围，无论是“通知”还是“规定”都要服从于内容。现在，望奎县已把行政公文全部列入审查范围。
据国务院法制办协调司副司长江凌介绍，围绕推进规范性文件备案审查，各地创设了二十多项制度把关“红头文件”的制发。如，规范性文件制定程序制度、备案审查制度、前置审查制度、征求意见制度、说明制度、听证制度、公民提请审查制度、定期清理制度、定期检查制度、统计通报制度、实施后评估制度等等。
截至目前，全国31个省、自治区、直辖市人民政府都通过地方立法的形式建立了规范性文件备案制度，制定或者修订了有关规范性文件备案和制定程序的规章43部；90%以上的市级人民政府和80%以上的县级人民政府建立了规范性文件备案制度。
不过，有专家估计，目前全国规范性文件数量至少不低于二百万件，还有不少“红头文件”没有履行“体检”程序。不断有问题文件的曝光，说明加强规范性文件备案审查监督，还有很长的路要走，很多的工作要做。
国务院法制办从去年开始，确认了全国87个市、县级法制机构为规范性文件备案审查工作示范单位，冀希由此加速县市政府依法行政步伐。
此次座谈会上，很多地方强烈反映人手太少。现在的基层法制机构，人单力薄，却承担着大量政府交办的法律事务，从企业兼并、合同谈判到拆迁、破产不一而足，什么事情难处理，什么事情就会出现法制部门的身影。同时，他们还肩负着规范性文件备案审查、行政复议等多项职责。“即使是超负荷运转还是感到力不从心，‘小马拉大车’终究是吃力的。”座谈会上一位“老法制”说。
不少人认为，国务院应当像全国人大常委会那样，成立专门的备案审查机构，加强对法规规章的备案审查，并加大对地方规范性文件备案审查工作的指导。同时，地方政府也应加大法制机构力量配备。有人坦陈：“监督力量的薄弱，至少从目前看是制约监督的一大障碍。”
编后
基层“红头文件”多如牛毛，相互矛盾，彼此冲突的现象曾被形象地说成“‘红头文件’漫天飞”，令人欣慰的是：随着行政许可法的实施，有许多与法律法规相冲突的地方文件被废止，有更多的“红头文件”受到审查，“漫天飞”的现象正在淡出人们的视野。
不过，备案审查还只是从程序上规范了下达“红头文件”的合法性，还不能完全解决地方政府依法行政的问题。目前，更为重要的是解决权力监督和长官意志问题。只有实行了严格的权力监督与保证程序公正，减少长官意志高于法律、高于文件、高于正义的问题，才能确保地方政府依法行政。
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